FONDI STRUTTURALI 2000-2006

I. Gli obiettivi italiani

I tratti della posizione italiana nel negoziato sulla politica regionale di coesione comunitaria post-2006, che avrà luogo negli anni 2004-2005, sono stati anticipati nel Memorandum presentato dall’Italia il 22 giugno 2001. Sulla base dei consensi ricevuti e dell’ampio confronto che ne è scaturito, quella posizione può ora essere definita in cinque punti, condivisi da Regioni, Stato centrale e parti economiche e sociali* :

1. Ottenere il mantenimento quantitativo e il rafforzamento qualitativo della politica regionale di coesione comunitaria.

Coerentemente con gli obiettivi del Trattato, la politica di coesione europea è rivolta alle regioni d’Europa, non ai paesi, ed è necessaria perché può promuovere, specie nelle "regioni arretrate" (lagging regions), interventi di infrastrutturazione materiale e immateriale volti a valorizzare le risorse umane, naturali e culturali sottoutilizzate e, in tal modo, ad accrescere la produttività e la competitività dell’intera Europa.
L’Europa presenta divari assai elevati di sviluppo fra le proprie regioni – 68 milioni di abitanti (circa un quinto della popolazione) dell’Europa a 15 vivono in regioni con un reddito pro-capite inferiore al 75 per cento della media – mentre sono assenti meccanismi equilibratori come quelli offerti, ad esempio negli Stati Uniti, da un vasto bilancio federale e da un mercato del lavoro efficiente unificato dalla sostanziale unitarietà linguistica e culturale. Si tratta di problemi destinati a divenire più acuti con l’allargamento dell’Unione.
In questo contesto, la politica regionale di coesione comunitaria può apportare un "valore aggiunto" rispetto alle politiche nazionali: a) promuovendo interventi per la convergenza e la competitività territoriale che evitino l’uso aggressivo delle risorse finanziarie degli uni - paesi e regioni - contro gli altri, con conseguenti rincorse al ribasso delle condizioni di benessere; b) accrescendo, attraverso il "contratto" che ogni paese stabilisce con l’Unione europea, la credibilità interna di ogni governo nell’effettivo rispetto delle regole per l’attuazione di tali politiche; c) introducendo e diffondendo in ogni regione un nuovo metodo, europeo, fondato sui quattro principi di concentrazione territoriale, integrazione, partenariato e premialità nell’uso delle risorse; d) favorendo il coordinamento fra paesi per la realizzazione di interventi comuni. L’effettivo conseguimento di tali risultati è ovviamente subordinato al metodo con cui la politica comunitaria viene attuata.
^* Nel corso del quarto incontro di partenariato fra Amministrazioni centrali, Regioni, rappresentanze degli enti locali e parti economiche e sociali sul "futuro della politica regionale di coesione comunitaria" promosso dal Ministero dell’Economia-Dipartimento politiche di sviluppo (DPS) e dal Ministero degli Esteri-Direzione generale integrazione europea (DGIE) e tenutosi a Roma il 10 aprile 2002 presso il Ministero degli Esteri (cfr. Allegato per l’elenco dei 76 partecipanti, appartenenti a 17 Regioni e Province Autonome. 14 Ministeri o Dipartimenti centrali, 1 Associazione di enti locali, 6 parti economiche e sociali e l’ISTAT) è maturato un forte accordo su un documento congiunto da porre a base della posizione italiana sulla riforma della politica regionale di coesione comunitaria 2007-2013. L’accordo è scaturito a partire da un documento preliminare predisposto sulla base dell’incontro di partenariato tenutosi presso il Ministero dell’Economia il 15 gennaio 2002.
Il presente documento incorpora le proposte pervenute sul primo testo e quelle avanzate nel corso dell’incontro del 10 aprile. Esso potrà essere impiegato da tutte le parti, istituzionali e sociali, nel corso delle attività seminariali, formali e informali che la Commissione europea e altre istituzioni stanno organizzando in questi mesi sul tema del futuro della politica regionale di coesione comunitaria. Costituirà inoltre la base per la redazione di un secondo memorandum dell’Italia.
La politica regionale comunitaria non interessa dunque all’Italia tanto per i suoi effetti redistributivi o come strumento per "compensare" a mezzo di aiuti di Stato le aree arretrate dei loro svantaggi. In quanto contribuente netto del bilancio comunitario, l’Italia non beneficia comunque, globalmente, della redistribuzione; quanto agli aiuti, essi distorcono la concorrenza fra imprese e fra territori, creano conflitti fra paesi per l’attrazione di un dato volume di investimenti, difficilmente producono ricchezza aggiuntiva. La politica regionale comunitaria interessa piuttosto all’Italia come strumento per accrescere la competitività e ridurre la sottoutilizzazione delle risorse.
Per tali ragioni l’Italia ritiene che nel quadro della riforma dei Trattati e nei lavori della Convenzione debba essere assicurata alla politica di coesione dignità costituzionale, come elemento fondamentale e imprescindibile delle finalità dell’Unione.

2. Ottenere una riforma della politica regionale di coesione comunitaria che ne assicuri un effettivo valore aggiunto.

Il valore aggiunto della politica comunitaria di coesione non è automatico, dipende dal suo indirizzo e, soprattutto, dalla sua concreta attuazione. L’Italia ha attuato per il 2000-2006 un programma per le aree arretrate che mira all’accelerazione e riqualificazione degli investimenti e alla modernizzazione delle amministrazioni pubbliche facendo leva sulla politica comunitaria di coesione. Ciò nonostante, nel complesso, la politica comunitaria resta insoddisfacente. Forti e fondate sono le critiche, nostre e di altri paesi, alla sua efficacia e ai suoi metodi: le procedure restano assai complesse, anche per un malinteso ruolo della Commissione nelle fasi attuative della gestione; la verifica del "contratto" stipulato con ogni paese avviene con una attenzione non adeguata ai profili sostanziali; sussidiarietà e partenariato restano spesso due principi non attuati.
E’ dunque necessario ottenere per il 2007-2013: a) una semplificazione delle procedure (non raggiunta con la riforma approvata a Berlino nel 1999); b) una vera sussidiarietà, in base alla quale la Commissione fissi principi generali a tutela di una effettiva qualità della spesa e fornisca elevato supporto tecnico per attuarli, ma si astenga dall’interferire con le regole e le prassi attuative, realizzando una duplicazione dei controlli; c) un partenariato istituzionale e sociale non fittizio; d) una riduzione della segmentazione dei fondi o almeno un forte aumento della loro integrazione. Queste condizioni sono necessarie, non solo per accelerare e riqualificare la spesa, ma per rimuovere le resistenze dei paesi che vogliono ridimensionare la politica regionale comunitaria. L’Italia chiede queste riforme per un impiego efficace delle risorse.

3. Assicurare il massimo di risorse alle regioni arretrate (lagging regions) del Mezzogiorno.

Tale obiettivo andrà perseguito attraverso il ricorso a metodi appropriati per la selezione delle regioni eleggibili, per il computo delle risorse pro-capite e per il disegno del phasing out nelle regioni non più ammissibili.
Anche supponendo che abbia consenso l’ipotesi di non comprimere il bilancio comunitario (1,27 per cento del PIL europeo) e le corrispondenti risorse per azioni strutturali (almeno 0,45 del PIL europeo), il conseguimento del suddetto obiettivo richiederà, in presenza di un forte assorbimento di risorse da parte dei "paesi dell’allargamento", un incremento relativo della quota di risorse per interventi strutturali destinata alle regioni arretrate. Tale risultato potrà essere favorito da una appropriata evoluzione della politica agricola comune in relazione agli obiettivi di coesione. La massimizzazione delle risorse comunitarie destinate alle regioni arretrate italiane potrà fra l’altro consentire, a livello nazionale, di contenere il fabbisogno per il sostegno di investimenti pubblici nel Mezzogiorno, con beneficio per le Regioni del Centro-Nord.

4. Assicurare che le risorse comunitarie assegnate ai paesi dell’allargamento siano adeguate alla loro capacità di assorbimento e siano "spese bene", ossia con un forte impatto sul contesto e sulla crescita.
L’intervento comunitario dovrà beneficiare significativamente le popolazioni dei paesi dell’allargamento tenendo conto della loro peculiare situazione sociale, economica e ambientale. Esso richiederà interventi particolarmente robusti nei settori ambientale e delle comunicazioni, oltre che nella modernizzazione delle istituzioni pubbliche, specie locali, e delle regole dei mercati. Particolare rilievo assume quindi l’indirizzo generale di concentrare l’intervento nelle infrastrutture materiali e immateriali e di limitare, secondo le conclusioni del Consiglio Europeo di Barcellona del marzo 2002, il ricorso agli aiuti di stato.

5. Assicurare che le risorse assegnate ad aree diverse dalle regioni arretrate siano impiegate in maniera territorialmente integrata e concentrata, sia per il conseguimento di obiettivi di sviluppo locale, affidati a scelte delle Regioni nella allocazione territoriale e tematica, sia per la realizzazione di progetti di scala europea o comunque transnazionale o interregionale che contrastino, fra l’altro, i rischi di periferizzazione delle nostre regioni, anche in relazione al processo di allargamento.
La prima linea di azione richiede di svincolare i singoli fondi e i singoli strumenti da rigidi schemi di assegnazione territoriale e tematica che impediscono oggi alle Regioni una loro programmazione integrata. La seconda linea di azione richiede di dare fra l’altro priorità sia alla questione degli assi di accesso all’Italia dall’Est e Ovest europeo, sia agli interventi di cooperazione con regioni e paesi esterni all’Unione, del Mediterraneo e del Sud-Est europeo. Sarà comunque necessario identificare metodi per determinare priorità e obiettivi programmatici condivisi dei fondi e modalità appropriate per la loro allocazione, nonché prevedere una forte semplificazione delle procedure rispetto alle esperienze dei programmi sovranazionali sin qui compiute.

II. La posizione degli altri paesi e della Commissione

Nel corso del 2001 si sono andate configurando le posizioni degli altri principali paesi membri dell’Unione.
Si osserva una generale convergenza attorno a tre preoccupazioni derivanti dall’esperienza, spesso non positiva, della politica regionale comunitaria sin qui attuata: a) limiti nell’efficacia di tale politica, soprattutto nel favorire una convergenza fra regioni degli stessi paesi e nel dare un valore aggiunto rispetto alle politiche regionali nazionali, b) complessità procedurale che ostacola e rallenta la spesa, c) inadeguata attuazione del principio di sussidiarietà con interferenza della Commissione europea nei processi attuativi e inadeguato presidio dei principi e indirizzi generali della programmazione.
Da queste preoccupazioni sono sorte spinte riformatrici che l’Italia condivide e di cui è soggetto attivo: in particolare, la spinta a una reale concentrazione delle risorse e a riformare radicalmente la politica regionale nel senso di una maggiore semplificazione e sussidiarietà.
In tale contesto i singoli paesi esprimono poi posizioni specifiche che presentano punti di convergenza e divergenza rispetto alla posizione italiana.
Hanno, da un lato, assunto rilievo posizioni volte a ridurre l’importanza dei fondi strutturali comunitari, propugnando la loro concentrazione nei paesi più deboli dell’Europa allargata, e prevedendo una "rinazionalizzazione" delle politiche regionali comunitarie per gli altri paesi. L’Italia non condivide tali posizioni, ritenendo assai efficace e non rinunciabile rispetto all’obiettivo di coesione regionale del Trattato UE la permanenza di un significativo intervento comunitario nelle regioni arretrate dell’UE 15: l’Italia, in particolare, potrà trarre un significativo "valore aggiunto" dalla politica comunitaria post-2006, soprattutto se rinnovata, attraverso l’effettiva integrazione delle risorse e la semplificazione delle procedure.
Di converso, da altre parti sono state manifestate preoccupazioni per l’esclusione dal sostegno strutturale delle regioni arretrate attualmente ammissibili, a causa dell’effetto statistico derivante dalla riduzione della media comunitaria del reddito pro-capite conseguente all’allargamento. L’Italia condivide tali preoccupazioni, ma sottolinea i rischi, non sostenibili, di un sovvertimento delle attuali regole di eleggibilità e quindi ritiene che di tale problema si debba tenere conto utilizzando appropriatamente i regimi di transizione nell’uscita dall’intervento.
Per quanto riguarda la Commissione europea, si confermano, i pregi e i difetti del II Rapporto sulla coesione discusso a Bruxelles il 21-22 maggio scorso. Esso:

a. introduce nel dibattito considerazioni spaziali e geo-politiche che sollecitano a immaginare per i fondi comunitari un utilizzo per "grandi progetti europei", (vie di comunicazione, ricerca, immigrazione, cultura);

ma al tempo stesso,

a. tende ad accomodare tutte le più varie richieste (con il riferimento a criticità insulari, di frontiera, montagnose, di isolamento urbano o rurale, di mancanza di policentrismo, ecc.) e prefigura una possibile frammentazione dei fondi in molti rivoli di aiuto pubblico legati a supposte parametrizzazioni di quelle criticità;

b. sottovaluta fortemente l’esigenza di sottoporre la politica regionale comunitaria, in questi due anni (2002-2003) di pre-negoziato, a verifiche puntuali di efficacia che ne identifichino e valorizzino il "valore aggiunto";

c.minimizza le esigenze di riforma nelle direzioni della semplificazione e della sussidiarietà, non avvertendo che si tratta di requisiti per lo stesso proseguimento della politica.

Le numerose critiche che la Commissione ha incontrato su questi profili si sono in parte riflesse nel Primo rapporto intermedio sulla coesione economica e sociale (pubblicato dalla Commissione il 30 gennaio 2002) che riconosce fra l’altro come l’attuazione della programmazione 2000-06 non sia, fino a questo punto, in linea con l’obiettivo di semplificazione della gestione dei Fondi strutturali, fissato con Agenda 2000.
Inoltre la Commissione, reagendo a una puntuale proposta italiana informalmente avanzata nell’agosto 2001 e formalizzata in novembre, ha modificato le originarie modalità organizzative dei seminari per il confronto tecnico fra paesi in preparazione del III Rapporto, prevedendo non già una rischiosa frammentazione in 10 seminari, uno per ognuno dei temi identificati nel II Rapporto, ma la concentrazione su tre temi: territoriali (a fine maggio), di organizzazione e gestione (nella seconda metà del 2002), generali e sociali (non fissato).

III. I punti tecnici della posizione italiana

Sulla base delle analisi tecniche che l’Italia sta conducendo presso il Ministero Economia e Finanze-Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e degli incontri bilaterali avuti con altri paesi promossi con il Ministero Affari Esteri–Direzione Generale Integrazione Europea, le Amministrazioni regionali e centrali, le parti economiche e sociali e gli altri soggetti istituzionali partecipanti agli incontri del 15 gennaio e del 10 aprile 2002 hanno constatato l’opportunità di precisare sul piano tecnico la posizione italiana. Essi hanno altresì rilevato la necessità di agire in modo unitario sulla base di tale posizione a tutti i livelli di interlocuzione con altri paesi e con la Commissione. Si è infatti convenuto che la forza della posizione negoziale italiana richiede una visione condivisa e una unitarietà di azione che sono spesso mancate in passato.
Gli otto "punti tecnici" che seguono, assieme agli obiettivi generali già illustrati, potranno essere utilizzati per l’espressione di una posizione italiana unitaria nei Seminari di Bruxelles di fine maggio e nei successivi incontri tecnici e politici. Gli obiettivi e i punti tecnici della posizione italiana in merito alla politica regionale comunitaria verranno ulteriormente affinati e rafforzati attraverso uno stretto confronto con le riflessioni sulla riforma della politica agricola comune, valutandone la sua permeabilità agli obiettivi di coesione.
I principali profili tecnici della posizione italiana possono dunque essere riassunti come segue:

1. Nella riforma della politica regionale comunitaria dovranno essere previste linee guida e indirizzi tali da: dare garanzie circa la qualità degli interventi; ridurre i rischi che la politica comunitaria, specie nei paesi dell’allargamento, si risolva in azioni concorrenziali "a colpi di sussidi e incentivi" fra i diversi paesi e regioni; privilegiare gli interventi che, attraverso investimenti pubblici, accrescano la competitività delle aree arretrate, migliorandone le condizioni di contesto, tra le quali la modernizzazione delle istituzioni pubbliche.
In questo modo il rinnovamento nell’uso dei fondi avviato in Italia potrà trovare impulso nonché sostegno e coerenza nell’azione degli altri paesi e si potrà garantire una effettiva efficacia di intervento nei paesi dell’allargamento. Si potranno fra gli altri prevedere:

2. garanzie nell’attuazione di una effettiva integrazione territoriale degli interventi e di una integrazione fra fondi (quando non di un superamento della loro segmentazione);

3. limiti nel ricorso a incentivi;

4. indirizzi generali per l’adozione di sistemi interni di premialità mirati alla modernizzazione amministrativa e istituzionale;

5. garanzie nell’attuazione dei principi di concertazione e partenariato istituzionale e sociale;

6. impulso all’effettivo ricorso, non formalistico, alla valutazione in itinere per l’indirizzo delle politiche;

7. offerta di opportunità e occasioni sistematiche di confronto orizzontale di esperienze e risultati fra i paesi e regioni attuatori delle politiche; ecc.

8. Nella riforma della politica regionale comunitaria si dovranno realizzare effettive semplificazioni e sussidiarietà nella programmazione e gestione dei fondi.
Si tratta di requisiti complementari e indispensabili per una maggiore efficacia della politica regionale comunitaria. Una più chiara definizione dei ruoli e delle responsabilità della Commissione europea e degli Stati membri faciliterebbe a un tempo la coesione economica e sociale e la sana gestione finanziaria del bilancio comunitario (entrambi priorità del Trattato). La Commissione è responsabile per la valutazione dell’affidabilità dei sistemi di gestione finanziaria degli Stati membri; gli Stati membri, se hanno ottenuto il giudizio di affidabilità, sono responsabili della sana gestione dei fondi loro assegnati. L’applicazione appropriata di questi principi consentirebbe alla Commissione europea di rafforzare il proprio presidio delle linee-guida generali, coerentemente con quanto indicato al punto 1, esercitando un più elevato ruolo tecnico, e di ridurre fortemente l’invasività nei processi attuativi discendenti.A questo cambio di impostazione devono accompagnarsi misure puntuali di semplificazione - nella riduzione degli stadi e dei documenti del processo di programmazione; nelle modalità di comunicazione dei pareri della Commissione nel corso del processo attuativo; nel mancato coordinamento fra i diversi fondi; etc. - da identificare attraverso una valutazione di impatto delle attuali regole da condurre entro la metà del 2003.

9. Alle regioni arretrate devono essere assicurate maggiori risorse rispetto al passato, in quanto destinatario del principale obiettivo della politica regionale comunitaria, elevando di almeno cinque punti percentuali l’ammontare delle risorse a esse attribuite sul totale della disponibilità finanziaria riservata alle azioni strutturali.
Tale incremento è necessario per consentire, anche a parità di risorse disponibili per azioni strutturali, espresse come quota del Pil europeo (0,45 per cento), che al nuovo intervento nei paesi dell’allargamento (che in larga parte o in tutto saranno oggetto di intervento strutturale per il recupero dei ritardi di sviluppo) si accompagni il mantenimento dell’intervento nelle regioni più arretrate dell’UE-15.
Per quanto riguarda lo strumento (se obiettivo-1 o Fondo di Coesione) con cui intervenire nelle regioni arretrate, nei paesi UE-15 lo strumento più appropriato al quale dare un ruolo preponderante resta quello dell’obiettivo-1. In base al Trattato dell’Unione (art. 158) e di fronte alla persistenza e in taluni casi all’incremento dei divari regionali infra-nazionali in Europa nonostante le politiche adottate nella seconda metà degli anni novanta, devono infatti essere le regioni e non gli Stati i soggetti destinatari della politica strutturale comunitaria. Nei paesi dell’allargamento, viceversa, in considerazione della diffusione dell’arretratezza e della debolezza delle istituzioni regionali, si dovrà valutare con attenzione, sulla base di considerazioni di efficacia, l’opportunità di fare forte leva sullo strumento del Fondo di coesione rivolto al paese nel suo complesso; in tale caso si dovranno trovare modalità atte a garantire, oltre a un efficace uso dei fondi, un loro concreto utilizzo anche a fini di riequilibrio dei divari interni e della modernizzazione delle amministrazioni decentrate.

10. L’attuale limite alle risorse assegnabili per azioni strutturali a un singolo paese, fissato nel 4 per cento del suo PIL, deve essere mantenuto.
Il tetto è destinato a "mordere" nel caso dei paesi dell’allargamento, che saranno in larga parte, o per intero, ricompresi in aree di intervento. Da un lato, tale tetto è reso necessario dalle capacità effettive di assorbimento dei finanziamenti da parte di questi paesi, dall’altro, esso evita un depauperamento di risorse per le regioni in ritardo di sviluppo dei paesi dell’UE-15.

11. Al fine di evitare negoziati e accordi arbitrari, e in considerazione degli interessi nazionali, è in generale opportuno mantenere le attuali regole di eleggibilità per le regioni arretrate. In particolare, non sono opportune modifiche della soglia di reddito pro-capite per l’ammissione allo status di regione obiettivo 1, ora fissata nel 75 per cento del PIL medio pro-capite dell’Unione.
L’innalzamento della soglia è stato suggerito quale possibile soluzione per evitare l’uscita dall’obiettivo 1 di alcune regioni dell’UE-15, a seguito dell’abbassamento del reddito pro-capite medio che avrà luogo con l’allargamento, il cosiddetto "effetto statistico". Oltre alla specificità della situazione italiana, dove la possibile perdita di condizioni di eleggibilità per alcune di regioni obiettivo 1 non appare determinata dal processo di allargamento (perlomeno nella dimensione oggi prevedibile), due sono le ragioni per non accogliere l’ipotesi di un innalzamento di soglia:

a. la soglia odierna è assolutamente arbitraria – e dunque giustificata solo dalla prassi – e la trattativa per il suo aumento non sarebbe, quindi, supportata da solidi punti di riferimento e, dunque, costituirebbe fonte di tensioni, con esiti non prevedibili e assai rischiosi per l’Italia;

b. una modifica della soglia stabilirebbe un precedente dannoso per il futuro.

Come anticipato nel Memorandum, l’Italia – anche in relazione alle esigenze che si manifesteranno – vede peraltro con favore l’ipotesi di: ricorrere, assieme al reddito pro-capite, al tasso di occupazione (o al tasso di attività) come parametro per l’ammissibilità, muovendosi lungo le indicazioni strategiche del Consiglio europeo di Lisbona.
Questo adeguamento avrebbe fra l’altro il pregio di non poggiare delicate ripartizioni di risorse esclusivamente su una variabile – il reddito pro-capite – che, per la sua natura di misura derivata e volatile nel tempo, non offre adeguate garanzie di significatività e accuratezza a livello regionale. I limiti di tale misura sono ulteriormente aggravati dalla sua correzione per mezzo delle parità dei poteri di acquisto.
Un tale giudizio si ritrova negli stessi documenti della Commissione europea: Report by the Economic Policy Committee to ECOFIN on "Structural Indicators: an Instrument for Better Structural Policies", dell’ottobre 2000 (cfr. p.4).
Sulle basi concettuali e sulla qualità di queste stime sono in corso approfondimenti da parte dell’Italia, che chiede un presidio forte delle misure statistiche impiegate, per garantirne l’accuratezza e per evitare risultati non fondati su basi tecnicamente inconfutabili. Solo se le regole di eleggibilità dovessero essere alterate l’Italia si riserva di cautelarsi anche con il ricorso a criteri spaziali di eleggibilità.

12. Nelle regioni che saranno eleggibili all’obiettivo-1 nell’UE 15 dovrà essere garantito un volume di risorse pro-capite appropriato, cioè corrispondente al loro grado di arretratezza.
Per l’Italia le risorse pro-capite nelle aree obiettivo-1 non dovranno certamente essere inferiori a quelle (irragionevolmente basse) della presente fase di programmazione e, anzi, sulla base di misure che diano adeguato e appropriato peso al tasso di occupazione (e/o di attività), dovranno essere superiori al livello attuale. In tal modo, si può dare senso concreto al principio della concentrazione delle risorse nelle aree che, sulla base delle regole che saranno condivise, risulteranno eleggibili all’assistenza obiettivo 1.

13. Alle regioni in uscita dall’obiettivo 1 deve essere offerto un adeguato phasing-out, eventualmente maggiorato nel caso di uscita a causa dell’effetto statistico.
Si dovranno contemplare previsioni speciali per regioni caratterizzate da forti divari interni di sviluppo o da handicap naturali, segnatamente l’insularità; tali soluzioni sono preferibili ad altri rimedi, quali il recupero all’obiettivo 1 con accorgimenti ad hoc. Si dovrà inoltre valutare la possibilità di assicurare a queste aree il mantenimento di un più favorevole regime di deroga dai divieti di aiuti di Stato.

14. Per le azioni strutturali non destinate alle "regioni arretrate" andranno previste forme adeguate di intervento che evitino il rischio della frammentazione in molteplici iniziative, obiettivi e territori e che si indirizzino a due finalità generali:

a. strategie di sviluppo territoriale per le aree urbane, rurali e intermedie e per le risorse umane, affidate alle Regioni interessate e non ingessate dalla segmentazione dei fondi;

b. progetti di scala europea o comunque transnazionale o interregionale volti a valorizzare risorse comuni sottoutilizzate e a ridurre, è il caso dell’Italia, rischi di perifericità.

Si tratta in primo luogo di evitare la frammentazione e la segmentazione degli interventi estranee a una logica di "coesione territoriale" e adombrata nel II Rapporto di coesione quando identifica, in base a dubbie parametrizzazioni, aree rurali, aree con handicap, città medie sfavorite da una presunta carenza di policentrismo, aree in declino industriale, ecc.. L’esperienza mostra l’inefficacia di azioni frammentate, troppo piccole per consentire progetti di rilievo o per incentivare a rinnovare l’amministrazione che le gestisce, abbastanza grandi da scatenare appetiti e conflitti.
Si dovranno viceversa individuare forme di integrazione fra i diversi fondi e interventi destinati alla riduzione degli squilibri interni a tali territori che privilegino, anche sulla base delle esperienze in atto, strategie di sviluppo strutturale e valorizzazione delle risorse locali (umane, naturali, culturali e sociali). Alle Regioni andrà lasciato il potere di scelta nell’allocazione interna, territoriale e tematica, una volta applicato un criterio generale di ripartizione fra paesi e regioni che tenga anche conto dell’attuale allocazione. Si potranno in questo contesto finanziare ancora importanti iniziative a forte contenuto innovativo in diversi campi di priorità territoriale (urbana, rurale, etc.) e sociale.
Ritornando alla lettera e allo spirito del Trattato (art. 161), si dovrà poi considerare la possibilità di usare una parte significativa delle risorse per realizzare azioni di cooperazione transfrontaliera, interregionale e transnazionale, sia all’interno dell’Europa, sia con aree contigue, nei campi delle reti di comunicazione, dell’ambiente, della ricerca, o dell’impatto sociale dell’immigrazione, dove la cooperazione fra più Stati membri dell’Unione può effettivamente consentire una maggiore efficacia dell’intervento.
L’effettivo sviluppo di queste linee di intervento, il loro inserimento nelle azioni di mainstream, richiedono una puntuale analisi di fattibilità, soprattutto con riguardo alle difficoltà progettuali e attuative e alla complessità burocratica, quali emergono dalle attuali iniziative di questa natura.
Lo spostamento del baricentro dell’Unione Europea verso Nord-Est rende in particolare necessario per l’Italia che gli interventi transfrontalieri, interregionali e transnazionali diano rilievo a due priorità: affrontare la questione centrale degli assi ferroviari e stradali di accesso all’Italia dall’Est e dall’Ovest europeo; e riguardare anche, e in misura crescente, regioni e paesi esterni all’Unione europea, in particolare le regioni del Mediterraneo e del Sud-Est europeo, particolarmente rilevanti per l’Italia tutta, prevedendo l’utilizzo congiunto di fondi europei destinati alla cooperazione extra-europea. 

Maggio 2002

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