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PREVIDENZA PUBBLICA La
Proposta del Governo sulla riforma 1. Le prospettive demografiche Il forte invecchiamento della popolazione atteso per i prossimi decenni nella maggior parte dei paesi sviluppati determinerà effetti espansivi sulla spesa per protezione sociale con ripercussioni negative sugli equilibri di finanza pubblica e sulla crescita economica. Tale fenomeno si caratterizzerà sia per ulteriori significativi incrementi della speranza di vita che per una forte riduzione della popolazione in età di lavoro conseguente alla contrazione delle nascite verificatesi negli ultimi 20-25 anni (cfr. grafico 1). In particolare, è da rilevare che, a partire dal 2015, le generazioni del baby boom inizieranno ad abbandonare il mondo del lavoro transitando dalla fase attiva a quella di quiescenza. Le previsioni relative all’evoluzione demografica della popolazione italiana elaborate dall’Istat evidenziano, nel periodo 2000-2050, un aumento del numero di anziani (popolazione con età maggiore o uguale a 65 anni) pari al 73,3% ed una contestuale riduzione della popolazione in età di lavoro (popolazione 15-64 anni) del 27,4%. Conseguentemente, l’indice di dipendenza degli anziani (anziani su popolazione in età di lavoro) aumenta di circa 37 punti percentuali passando dal 26,6% del 2000 al 63,5% del 2050 (cfr. grafico 2). Tali tendenze, seppure comuni agli altri paesi europei, presentano in Italia un incidenza sicuramente più marcata. 2. Riforma pensionistica: un obiettivo comune nella UE Alla luce delle prospettive demografiche sopra delineate, la riforma dei sistemi pensionistici costituisce, da alcuni anni, un obiettivo comune dei paesi dell’Unione Europea. Nei diversi Consigli europei, da Lisbona a Barcellona, è stata rimarcata l’inadeguatezza degli attuali assetti normativi ed istituzionali nel fronteggiare le profonde trasformazioni demografiche attese per i prossimi decenni. Pur nella specificità dei diversi sistemi pensionistici, che scontano significativi elementi di differenziazione, le comuni problematiche connesse all’invecchiamento della popolazione hanno consentito di individuare alcune tipologie di intervento condivise e codificate nell’ambito del cosiddetto “metodo aperto di coordinamento sulle pensioni” avviato con il Consiglio europeo di Laeken nel dicembre 2001. In merito, le principali raccomandazioni sono: · il prolungamento dell’attività lavorativa ed il contestuale elevamento dell’età di accesso alla pensione. In tal modo, si ottiene il duplice effetto di ridurre il numero di percettori di pensione e di aumentare il numero di coloro che lavorano e, quindi, contribuiscono al finanziamento del sistema. In merito si ricorda che il Consiglio di Lisbona ha fissato l’obiettivo di un tasso di occupazione prossimo al 70%, nella media dei paesi dell’UE, da raggiungere entro il 2010. Successivamente, il Consiglio di Stoccolma ha fissato nella misura del 50% il tasso di occupazione specifico nella fascia di popolazione 55-64 da raggiungere nello stesso lasso di tempo. Infine, il Consiglio di Barcellona indica in 5 anni l’incremento dell’età media al pensionamento da realizzare entro il 2010 coerentemente con gli obiettivi di crescita occupazionale previsti peri lavoratori anziani. · il rafforzamento del legame fra prestazioni e contributi. Tale indicazione tende a ridurre il grado di generosità del sistema rendendolo più equo dal punto di vista dei rendimenti offerti; · la garanzia che in futuro il sistema pensionistico potrà assicurare prestazioni di importo “adeguato”, cioè in grado di consentire al pensionato un tenore di vita soddisfacente. In tale contesto, le posizioni prevalenti sono andate convergendo sul riconoscimento della necessità di intervenire, tempestivamente, per riformare in modo strutturale le regole di calcolo e di accesso al pensionamento senza, tuttavia, compromettere l’adeguatezza del livello delle prestazioni. 3. Il sistema pensionistico italiano A) Profili critici del quadro normativo-istituzionale Il deterioramento degli equilibri del sistema pensionistico ha iniziato ad avvertirsi nel dibattito di politica economica negli anni ’80. Ciò per una maggiore consapevolezza circa l’inadeguatezza del quadro normativo-istituzionale, allora vigente, rispetto ai requisiti di sostenibilità finanziaria di un sistema pensionistico a ripartizione. In particolare, i rendimenti pensionistici in precedenza accordati sono risultati incompatibili con il rilevante incremento della speranza di vita registrato negli ultimi decenni ed il contestuale rallentamento della crescita economica del paese. Gli aspetti più critici del quadro normativo-istituzionale sono risultati gli elevati rendimenti determinati, da un lato, dalla mancata commisurazione delle prestazioni erogate ai contributi versati nell’intera vita lavorativa e dall’altro, dalla possibilità di accedere al pensionamento nelle età relativamente giovani (e, quindi, con una elevata speranza di vita) tramite il pensionamento di anzianità. E’ indubbio che gli interventi di riforma degli anni ‘90 hanno apportato modifiche significative che vanno nella direzione auspicata elevando i requisiti minimi per il pensionamento di anzianità ed introducendo il sistema di calcolo contributivo che rinforza il legame fra prestazioni e contributi. In assenza di tali interventi, il rapporto spesa pensionistica/PIL sarebbe cresciuto in misura significativamente maggiore di quanto previsto, oggi, a normativa vigente. Ma è altrettanto evidente che questi stessi interventi risultano complessivamente insufficienti a garantire un soddisfacente equilibrio finanziario del sistema. Infatti, nell’ambito delle ipotesi dello scenario nazionale base, la previsione del rapporto fra spesa pensionistica e PIL presenta una crescita pressoché costante nel primo trentennio di previsione passando dal 13,8% del 2001 al valore massimo del 16% nel 2033 (cfr. grafico 3). Tale incremento è dovuto quasi esclusivamente ad un aumento del numero di pensioni in presenza della contestuale riduzione delle persone in età di lavoro per le ragioni demografiche sopra ricordate. In questa fase, le nuove regole di calcolo della pensione introdotte con la riforma del 1995 operano in misura limitata per via della gradualità con cui trovano applicazione. Vale ricordare che indicazioni sostanzialmente concordanti emergono dalle previsioni del sistema pensionistico italiano elaborate in ambito UE. Alla luce degli andamenti sopra illustrati risulta che gli interventi di riforma già adottati non potranno evitare, nella lunga fase transitoria, una crescita del rapporto spesa/PIL di oltre due punti percentuali attorno al 2030, cioè quando la pressione della transizione demografica sul sistema pensionistico raggiungerà la sua massima intensità. Viceversa, i successivi miglioramenti indotti dall’introduzione del sistema di calcolo contributivo si realizzeranno in presenza di una contrazione dei tassi di sostituzione conseguente al pieno operare del calcolo contributivo. Tali limiti, e la necessità del loro superamento, sono stati più volte ribaditi nelle raccomandazioni rivolte all’Italia in sede europea e nelle valutazioni di importanti organismi economici internazionali quali l’OCSE e il FMI. B) Profili critici nell’ambito del Patto di stabilità e crescita La spesa pensionistica influenza in maniera significativa gli andamenti della finanza pubblica, soprattutto per un Paese come l’Italia che presenta un debito pubblico ancora molto elevato, e necessita, quindi di essere stabilizzata rispetto al PIL nel medio periodo. Ciò, infatti, permetterebbe di mantenere bassi i tassi di interesse, di proseguire nella fase di risanamento della finanza pubblica, di non produrre effetti negativi sui titoli di risparmio detenuti dai cittadini e dagli investitori internazionali e di inserire pienamente l’Italia nella fase di crescita dell’economia mondiale, sfruttando pienamente il potenziale di crescita che le riforme strutturali adottate garantiscono. Pertanto la riforma del sistema pensionistico finalizzata a stabilizzare il rapporto spesa/PIL nei prossimi 30 anni è resa ancor più necessaria dall’esigenza di garantire il rispetto degli stringenti vincoli di bilancio imposti dal percorso di rientro dal debito pubblico che l’Italia si è impegnata a realizzare sottoscrivendo il trattato di Maastricht. Il percorso di rientro del debito pubblico richiederà non solo il conseguimento di una posizione vicina al pareggio di bilancio nel breve periodo ma, come indicato nel programma di stabilità presentato dall’Italia, il mantenimento di un surplus primario piuttosto elevato per i prossimi 15 anni il quale, peraltro, è previsto coerente con un processo di riduzione della pressione fiscale, di potenziamento delle risorse da destinare all’innovazione e alla ricerca nonché al riequilibrio delle diverse componenti della spesa sociale. 4. I contenuti della proposta 4.1 La certezza dei diritti La riforma che si intende adottare prevederà in ogni caso, come necessaria premessa, la garanzia della “certezza dei diritti”. Ciò significa che verrà esplicitamente previsto dalla legge che tutti i lavoratori che abbiano maturato, entro il 1° gennaio 2008, i requisiti minimi previsti dall’attuale normativa, avranno assicurata la possibilità di accedere al pensionamento con gli attuali requisiti. La garanzia della certezza dei diritti configura un quadro di riconoscimento dei diritti maturati significativamente diverso rispetto ai procedimenti adottati in passato nel riformare il sistema pensionistico. Infatti, a differenza del passato, sarà possibile evitare l’esodo anticipato in conseguenza dell’effetto “annuncio” senza ricorrere a misure coercitive (come ad esempio il blocco dei pensionamenti), ma attraverso un pieno ed esplicito riconoscimento dei diritti maturati, che dovrebbe contribuire in modo determinante a non modificare i normali comportamenti delle generazioni di lavoratori in età prossima al pensionamento. Inoltre, sempre a differenza del passato, i comportamenti dovrebbero risentire del fatto che gli interventi in discussione non riguardano il futuro immediato (come avvenne ad esempio con l’introduzione del requisito congiunto di età ed anzianità contributiva, o in seguito con l’innalzamento dei requisiti per i dipendenti pubblici), ma sono differiti di oltre quattro anni. In questo modo non si cambiano le aspettative ed i progetti di vita dei lavoratori prossimi al pensionamento e si evita che i lavoratori in prossimità del pensionamento siano indotti a rivedere le proprie propensioni. 4.2. Incentivi Il Governo intende prevedere, fin dal 2004, incentivi economici finalizzati a favorire la posticipazione dell’età di pensionamento su base volontaria oltre gli attuali requisiti minimi. In particolare, il lavoratore dipendente privato che al raggiungimento dei requisiti minimi decidesse di prolungare l’attività lavorativa per almeno 2 anni, otterrebbe un incremento della retribuzione, pari all’ammontare totale dei contributi pensionistici pagati dal datore di lavoro e dal lavoratore. Tale proposta punta a condizionare il sistema di convenienze economiche implicite nell’attuale sistema di calcolo retributivo le quali, mancando di correttivi attuariali, spingono il lavoratore ad anticipare il più possibile la data del pensionamento una volta acquisito il diritto. La concessione di un incremento reddituale piuttosto consistente dovrebbe poter indurre ad una modificazione dei calcoli economici di convenienza sottostanti le scelte dei lavoratori e contribuire, per tale via, ad un contenimento delle propensioni al pensionamento. Tale misura pur potendo contribuire ad incentivare il posticipo su base volontaria non è comunque sufficiente a garantire gli obiettivi strutturali di riequilibrio finanziario del sistema pensionistico. 4.3. La componente strutturale (l’aumento dell’età media di pensionamento) La componente strutturale della proposta di riforma che il governo intende proporre muove nella direzione di correggere strutturalmente il limiti dell’attuale sistema pensionistico nel fronteggiare le conseguenze dell’invecchiamento demografico, nel rispetto delle indicazioni concordate nell’ambito del metodo aperto di coordinamento. In particolare, l’intervento ipotizzato prevede l’innalzamento ad almeno quaranta anni del requisito contributivo minimo per l’accesso al pensionamento anticipato, a partire dal 2008. L’innalzamento del predetto requisito determinerà un significativo aumento dell’età media di pensionamento (di oltre tre anni), che contribuirà ad una significativa riduzione dell’incidenza in termini di PIL della spesa pensionistica, nella fase caratterizzata dall’impatto della transizione demografica. Tale misura concorre anche a migliorare gli effetti redistributivi del sistema pensionistico che con la riforma sarà caratterizzato in futuro da un minore numero di pensioni e da importi dei trattamenti più elevati. Infatti – ferma restando la necessità di potenziare le forme pensionistiche complementari – l’aumento dell’età effettiva di pensionamento determina automaticamente l’incremento negli importi delle pensioni liquidate. La scelta dell’anno 2008 come momento di partenza della riforma risponde alle seguenti ragioni: § per un verso, tale data coincide con quella prevista per l’entrata a regime dei requisiti previsti per il pensionamento di anzianità dalla riforma del 1995; § per l’altro, la misura viene resa coerente, dal punto di vista degli effetti finanziari, con l’esigenza di contrastare adeguatamente il deterioramento del quadro demografico. Occorre infatti ricordare che, negli anni compresi tra il 2004 e il 2007, gli andamenti finanziari del sistema risentono in parte positivamente della congiuntura demografica per effetto della riduzione delle nascite durante il periodo bellico (in particolare negli anni tra il 1941 e il 1945). Tale effetto è però di breve durata; al suo esaurirsi seguirà una maggiore dinamica della spesa pensionistica, accentuata negli anni successivi dagli effetti connessi alla consistente ripresa delle nascite degli anni della ricostruzione e del baby boom, destinati a determinare una forte crescita della spesa pensionistica. 4.4. Particolari regimi e attività usuranti Il Governo intende comunque farsi carico di quei particolari settori più sensibili alle politiche di aumento dell’età pensionabile, confermando la particolarità dei regimi di talune specifiche categorie e potenziando gli istituti agevolativi previsti per i lavoratori addetti a mansioni usuranti. 4.5. Decontribuzione e TFR Il Governo è disponibile ad esaminare proposte di modifica al meccanismo di riduzione degli oneri contributivi dovuti dai datori di lavoro per le nuove assunzioni, attualmente previsto nella legge delega, che consentano di conseguire gli obiettivi indicati di riduzione di costo del lavoro e di espansione della base occupazionale stabile. Il Governo intende verificare altresì se il dispositivo proposto nella legge delega in materia di conferimento del Trattamento di Fine Rapporto a forme pensionistiche complementari è ritenuto coerente con l’obiettivo di una loro promozione e sviluppo e, quindi, per consentire un rafforzamento del sistema previdenziale nel suo complesso, senza però che questo comporti difficoltà alle legittime aspirazioni dei lavoratori e oneri per la situazione finanziaria delle aziende, con particolare riferimento alle piccole e medie imprese. 4.6. Interventi per la razionalizzazione e l’equità nella spesa pensionistica Il Governo intende intervenire sul sistema delle pensioni di invalidità civile, la cui dinamica di crescita continua a essere sostenuta e che presenta evidenti criticità di funzionamento e dunque di inefficiente allocazione della spesa sociale, con effetti finanziari negativi per la finanza pubblica e per l’INPS. A questo fine si interverrà attraverso misure volte, da un lato, a rendere più omogenei i giudizi sanitari per la concessione delle pensioni di invalidità civile, dall’altro ad abbattere il contenzioso e a razionalizzare il sistema delle competenze. Nell’ambito della legge delega, il Governo intende procedere ad una attenta verifica delle disparità di trattamento oggi ancora vigenti nel sistema previdenziale, al fine di giungere ad una completa armonizzazione dei diversi regimi esistenti. Il Governo intende istituire un contributo di solidarietà sulle pensioni più elevate per il prossimo triennio, il cui provento è finalizzato a finanziare interventi nel campo delle politiche sociali (p. es. reddito di ultima istanza). 4.7 I rapporti con le parti sociali. Con la convocazione disgiunta delle parti sociali che avviene in data odierna, il Governo intende aprire tre tavoli di confronto: 1) Tavolo di confronto per il riordino del sistema previdenziale Sui punti precedentemente descritti, individuati dalle forze politiche di maggioranza e integrati con altre eventuali proposte dalle parti sociali, il Governo intende avviare sul tema previdenziale un confronto esauriente ma necessariamente rapido, per affidare al Parlamento l’approvazione di principi di delega chiari e definiti. Nello stesso contesto bisognerà verificare il grado di attuazione e di finanziamento degli altri ammortizzatori sociali previsti dal Patto per l’Italia, in modo da garantire l’inserimento del riordino previdenziale in una più vasta strategia di riforma del sistema del welfare italiano. Il Consiglio dei Ministri del 3 ottobre prevede all’ordine del giorno una verifica delle disponibilità e delle proposte emerse da questo Tavolo di confronto. 2) Tavolo di confronto per il controllo dell’inflazione e la politica dei redditi Come più volte sollecitato dalle parti sociali, in particolare i sindacati dei lavoratori, e dalle associazioni dei consumatori, è necessario individuare una politica complessiva di fronte all’impennata dei prezzi che si sta registrando in questi mesi e che non appare giustificata nel contesto economico complessivo. Questo sia con l’obiettivo di individuare delle misure efficaci di contrasto dei fenomeni speculativi e delle spinte inflazionistiche, che per una verifica sui parametri della politica dei redditi. 3) Tavolo di confronto sulle misure per la competitività e lo sviluppo Le misure contenute nella Legge finanziaria e nel Decreto legge che saranno approvati in data odierna dal Consiglio dei Ministri, rappresentano un primo pacchetto di interventi volti a sostenere la competitività e lo sviluppo del sistema-Paese in una fase negativa del ciclo economico. Queste misure non pretendono di essere un intervento esaustivo, dato il carattere non solo congiunturale ma soprattutto strutturale delle difficoltà che ci troviamo a fronteggiare. Per questo motivo il Governo intende affrontare un confronto di più lungo respiro sui temi dello sviluppo, monitorando il grado di attuazione e di efficacia dei contenuti del Patto per l’Italia e raccogliendo le proposte formulate in questi mesi in documenti firmati dalle associazioni. |
